Nouvelle loi portant réorganisation agraire et foncière : « Il devenait urgent de moderniser les outils et procédures fonciers pour une gestion plus transparente » (Monique B. Yarga) (1/2)

Lefaso.net Le Burkina Faso vient d’adopter une nouvelle loi portant réorganisation agraire et foncière. Pourquoi cette réforme était-elle devenue nécessaire aujourd’hui ?

Monique B. Yarga : La loi nᵒ 015-2025/ALT portant Réorganisation agraire et foncière, ou RAF en abrégé, a été adoptée le 21 octobre 2025 par l’Assemblée législative de transition et promulguée le 28 octobre 2025 par le Président du Faso, le Camarade Capitaine Ibrahim TRAORE, Chef de l’État.

La réforme de la loi portant RAF répondait à une nécessité impérieuse. Le cadre juridique antérieur, structuré autour de la loi nᵒ 034-2012/AN du 02 juillet 2012, avait été conçu dans un contexte socio-économique et sécuritaire très différent de celui que connaît aujourd’hui le Burkina Faso. Plus de treize ans après son adoption, ce texte présentait des lacunes manifestes face à l’intensification de la pression foncière, à la multiplication des conflits liés à l’usage des terres, qui fragilisent la cohésion sociale et le vivre-ensemble, ainsi qu’aux déplacements forcés et à l’afflux de personnes déplacées internes engendrés par le terrorisme.

Par ailleurs, l’économie nationale a profondément évolué avec l’émergence de nouveaux acteurs : promoteurs immobiliers, investisseurs agro-industriels, exploitants miniers, etc. Or, leurs activités interfèrent de plus en plus avec les droits des populations rurales. Il était donc impératif de moderniser notre arsenal juridique pour répondre à ces défis, tout en préservant les acquis pertinents du dispositif antérieur.

En somme, il fallait sortir d’un système libéral marqué par la loi sauvage du marché, renouer avec le lien ombilical avec la Révolution de 1984 et nationaliser la terre pour en faire un véritable outil de développement, notamment au service de la souveraineté alimentaire.

Quelles sont les principales insuffisances de l’ancien dispositif foncier que cette loi cherche à corriger ?

Il existait un certain nombre d’incohérences législatives, notamment des contradictions entre la loi portant RAF de 2012 et d’autres textes : loi sur l’aménagement du territoire, loi sur le foncier rural, code minier, etc. La loi nᵒ 2024-2018/AN du 28 mai 2018 portant loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) souffrait par exemple de délais de mise en œuvre jugés irréalistes, de zones dites « prioritaires » non définies et d’un financement insuffisant de l’aménagement du territoire.

On note aussi que la complexité de certaines procédures et l’éparpillement des textes rendaient la gestion foncière peu lisible et peu sûre. C’est pourquoi nous avons intégré dans la nouvelle RAF tout le contenu de la loi nᵒ 009-2018/AN du 3 mai 2018 portant expropriation pour cause d’utilité publique et indemnisation des personnes affectées. Le législateur a, par voie de conséquence, abrogé l’intégralité de la loi 009 dans les dispositions transitoires et finales.

Par ailleurs, la gestion foncière était marquée par des conflits récurrents et parfois violents entre acteurs — notamment entre agriculteurs et éleveurs — que la pression démographique sur les terres n’a fait qu’aggraver, en particulier dans le domaine de la promotion immobilière où elle a favorisé implicitement la marchandisation des terres et la spéculation foncière.

Enfin, la loi de 2012 n’était pas en phase avec les idéaux de la Révolution progressiste et populaire, dans la mesure où la plupart de ses dispositions promouvaient une économie de marché. Dans ces conditions, il était difficile pour l’État d’être interventionniste et de transformer radicalement l’économie nationale, en particulier pour mobiliser les terres nécessaires aux grands chantiers de développement, notamment les initiatives présidentielles pour la production agro-sylvo-pastorale et halieutique destinées à atteindre la souveraineté alimentaire.

Pour toutes ces raisons, il devenait urgent de moderniser les outils et procédures fonciers, dont le cadastre national, dans l’ensemble des communes, afin d’assurer une gestion foncière plus transparente.

Cette réforme intervient dans un contexte marqué par la pression démographique, l’insécurité et les conflits fonciers. En quoi ce nouveau texte répond-il à ces défis ?

La pression foncière actuelle, induite par une croissance démographique qui constitue certes une force mais peut devenir une faiblesse si elle est mal gérée, les conflits fonciers récurrents, le terrorisme et le grand banditisme : autant de défis majeurs à relever. Pour y faire face efficacement, il faut un régulateur, un maître de la terre. L’État a pris le parti d’assumer ce rôle pour mettre fin au désordre et dérouler aisément ses politiques publiques au profit de nos vaillantes populations.

Autrement dit, le nouveau texte vise une meilleure planification territoriale : il renforce les mécanismes de sécurisation foncière, clarifie les régimes des terres rurales et urbaines, encadre davantage les occupations et améliore les procédures de prévention et de règlement des litiges.

Quel est l’esprit général de cette réforme : sécuriser les terres, attirer les investissements ou renforcer l’autorité de l’État sur le foncier ?

Dans l’esprit du législateur, ces trois objectifs ne s’excluent pas : ils sont complémentaires. Aucun acteur ne peut garantir la sécurité foncière à un Burkinabè ou à un investisseur étranger mieux que l’État.

Or, la sécurisation foncière constitue le socle : sans elle, ni les populations burkinabè, ni les investisseurs nationaux ou étrangers ne peuvent prendre les risques nécessaires au développement. Un environnement foncier lisible, prévisible et sécurisé est une condition sine qua non pour les projets agricoles, industriels et immobiliers d’envergure. Avec la digitalisation, la conservation du titre foncier et la promotion du bail emphytéotique, le nouveau cadre devient particulièrement attractif pour les investisseurs privés, d’autant plus que ces derniers figurent désormais, aux côtés de l’État et des collectivités territoriales, parmi les personnes pouvant initier des opérations nécessitant la cession involontaire de droits réels immobiliers.

Quant au renforcement de l’autorité de l’État, il n’est pas une fin en soi, mais un instrument au service de l’intérêt général. Avec la nouvelle RAF, l’État burkinabè réaffirme sa souveraineté sur le domaine foncier national pour mieux le gérer au profit de tous. L’article 34 dispose d’ailleurs expressément que la gestion du domaine foncier national a pour objet d’assurer la sécurisation foncière et de promouvoir les investissements.

Le texte affirme que le domaine foncier national est de plein droit propriété de l’État. Comment concilier cette disposition avec les réalités coutumières et les occupations traditionnelles ?

De 1984 à nos jours, la propriété foncière a toujours été, peu ou prou, sous le contrôle de l’État. Ce qui a évolué, c’est la composition du domaine foncier national ou DFN. En 2012, le DFN se composait du domaine foncier de l’État, de celui des collectivités territoriales et du patrimoine foncier des particuliers. Avec la nouvelle RAF de 2025, ces composantes ont été fusionnées en un DFN unique, propriété de plein droit de l’État, conformément à l’article 20. Cela ne signifie nullement la suppression des autres acteurs que sont les collectivités territoriales et les acteurs coutumiers.

Il faut souligner que l’élaboration de la nouvelle loi a été participative et que la chefferie coutumière a été associée à certaines phases du processus. Leurs préoccupations ont donc été prises en compte. La loi dispose ainsi que l’État peut céder certaines terres du domaine foncier national, à titre de propriété privée, à des personnes physiques ou morales dans les conditions qu’elle fixe. La possession foncière rurale est par ailleurs davantage reconnue, et la coutume occupe une place de choix dans les rites sacrificiels et dans le règlement endogène des litiges. Mais celui qui confère une sécurisation juridique sur les terres du Burkina, et sur les terres burkinabè situées à l’étranger, par un titre foncier définitif et inattaquable, demeure bien l’État, dépositaire du pouvoir éminent. Du reste, toute terre relève de la souveraineté d’un État.

Il n’y a donc pas eu de négation des réalités coutumières. La preuve : le législateur a prévu, aux articles 67 et 101, la reconnaissance de la possession foncière rurale, mode juridique par lequel les occupations coutumières traditionnelles sont formellement consacrées à travers l’Attestation de possession foncière rurale (APFR), sans pour autant faire l’objet d’une cession définitive. Cette possession confère à son titulaire un droit de superficie et peut être transmise par succession ou cédée entre vifs. L’article 101 précise en outre que la possession foncière rurale est le pouvoir de fait légitimement exercé sur une terre rurale et qu’elle confère un droit de superficie à son titulaire, la terre demeurant propriété de l’État. C’est donc un équilibre assumé entre souveraineté étatique et reconnaissance des droits d’usage effectifs.

La loi insiste sur la transparence, la participation et la lutte contre la corruption dans la gestion foncière. Concrètement, quels mécanismes nouveaux seront mis en place ?

Plusieurs mécanismes nouveaux ont été instaurés. Le premier est la digitalisation des procédures et des actes fonciers. L’article 89 dispose que les outils de gestion du foncier doivent être informatisés. De même, l’article 69 rend l’informatisation obligatoire dans les procédures de demande, d’instruction et de délivrance des titres de jouissance. La dématérialisation permet une plus grande transparence : elle limite les fraudes, les erreurs, les marges d’arbitraire et les contacts directs propices à la corruption, tout en garantissant la traçabilité des actes.

Par ailleurs, la mise en place du système d’information foncière (SIF), prévue aux articles 87 à 90, permettra une gestion centralisée, transparente et consultable des données foncières. La généralisation du cadastre national dans toutes les communes mettra par ailleurs fin aux doubles attributions et aux conflits de bornage.

À cela s’ajoute l’effort d’information et de communication mené par les organes de presse, dont Lefaso.net, qui permettra aux populations de mieux s’approprier la loi. Ce capital humain, par sa connaissance du texte, contribuera à sa manière à garantir la transparence de la gestion foncière.

Enfin, si malgré tous ces dispositifs des infractions venaient à être constatées, des sanctions pénales et administratives sévères sont prévues aux articles 206 à 210 à l’encontre de toute personne procédant à des aménagements illicites, concluant des transactions frauduleuses ou refusant de communiquer des informations à l’Administration.

Quelle sera désormais la place des collectivités territoriales dans la gestion des terres ?

Les collectivités territoriales jouent un rôle central dans le nouveau dispositif. Il convient de rappeler qu’elles ne sont ni des concurrentes, ni des adversaires de l’État : elles interviennent pour rapprocher l’action de l’État des populations en les associant à la gestion de la chose publique. Dans cette logique, elles participent étroitement à la gestion foncière. À titre d’illustration, en dehors du titre foncier, de nombreux titres de jouissance sont délivrés par les collectivités territoriales.

La RAF dispose ainsi, en son article 25, que l’État transfère aux collectivités territoriales une partie du domaine foncier national située dans leurs ressorts territoriaux. Celles-ci peuvent également se voir déléguer, en application de l’article 43, la gestion d’une partie du domaine public immobilier de l’État. Sur les terres du domaine privé immobilier non affecté qui leur sont cédées, les collectivités territoriales privilégient le bail emphytéotique pour les usages autres que l’habitation, conformément à l’article 102. Du reste, l’article 170 reconnaît au président du conseil de la collectivité territoriale, après délibération dudit conseil, le pouvoir de déclarer l’utilité publique par arrêté.

En résumé, les collectivités territoriales sont des acteurs à part entière de la gouvernance foncière et non de simples relais de l’administration centrale.

Comment cette réforme prend-elle en compte les femmes, les jeunes et les groupes vulnérables dans l’accès à la terre ?

L’un des objectifs de la réorganisation agraire et foncière est la production en quantité et en qualité, afin d’atteindre l’autosuffisance alimentaire. Il s’agit de produire ce que nous consommons et de consommer ce que nous produisons et même d’arriver à exporter le surplus. Une telle vision impose de placer les femmes, les jeunes et les personnes vulnérables, dont les personnes déplacées internes (PDI), parmi les acteurs principaux. Les objectifs de la Révolution consignés dans le Manifeste de la Révolution Progressiste et Populaire (RPP) ne pourront être atteints que si la révolution foncière nous engage vers plus de productivité, en incitant les femmes, les jeunes et les PDI à se tourner vers les travaux de la terre, et en rendant disponibles les bas-fonds aménagés pour l’agriculture, l’élevage, la pisciculture, etc.

À ce titre, l’article 7 prescrit la prise en compte des zones prioritaires d’aménagement et de développement durable du territoire, qui sont des zones sensibles. L’objectif est d’identifier ces zones et de réduire les disparités de développement. L’article 34 dispose, quant à lui, que la gestion du domaine foncier national tient compte de la réduction des inégalités et des disparités entre hommes et femmes en considérant les différentes catégories sociales.

La politique agraire, telle que définie à l’article 15, doit en outre assurer l’insertion des jeunes dans leur terroir, l’accès équitable et sécurisé de tous les acteurs à la terre rurale, ainsi que la promotion de l’agriculture familiale.

Les procédures de cession des terres prévoient des tarifs réduits pour les groupements et associations à but non lucratif, ce qui bénéficie notamment aux organisations féminines et aux jeunes agriculteurs.

La nouvelle loi prend également en compte la situation des PDI, des réfugiés et des victimes de catastrophes, notamment dans le cadre de l’expropriation pour cause d’utilité publique urgente. Cela permettra de les reloger rapidement, de préserver leur dignité et de faciliter leur réinsertion socio-économique grâce à des activités génératrices de revenus, afin qu’elles ne soient pas assistées en permanence.

Des dispositions réglementaires spécifiques viendront préciser les modalités concrètes de mise en œuvre de ces principes, qui traduisent une prise en compte explicite du genre et de la vulnérabilité sociale.

La loi distingue clairement les terres urbaines et rurales. Qu’est-ce que cela change dans la pratique pour les populations ?

La destination de chaque espace, urbain ou rural, est désormais clairement définie dans la loi, ce qui facilite la tâche des acteurs de l’aménagement du territoire et réduit les conflits d’usage. Les précisions sont apportées par les textes spécifiques : Loi d’orientation sur l’aménagement du territoire, Code de l’urbanisme et de la construction, loi portant régime foncier rural, etc. Cette distinction permet d’adapter les règles de gestion aux réalités propres à chaque espace.

Les terres urbaines sont davantage orientées vers l’habitat, les équipements et les activités économiques, tandis que les terres rurales sont prioritairement destinées aux activités agro-sylvo-pastorales, halieutiques, fauniques, sylvicoles, minières et à la conservation, entre autres. Ce qui change concrètement, ce sont les modalités d’occupation et la nature des investissements applicables à chaque catégorie de terres.

La réforme prévoit une politique agraire plus structurée. Quels sont les objectifs prioritaires du gouvernement en matière agricole ?

La politique agraire, telle qu’elle est définie aux articles 12 à 17 de la RAF, poursuit plusieurs objectifs prioritaires. Il s’agit d’abord d’assurer l’accès équitable et sécurisé de tous les acteurs à la terre rurale, d’organiser et de former les producteurs, d’insérer les jeunes dans leur terroir, de promouvoir et moderniser l’agriculture familiale. La politique agraire vise également à favoriser l’entrepreneuriat agro-sylvo-pastoral, halieutique et faunique, à moderniser la transformation des produits agricoles et à soutenir leur commercialisation. Elle détermine enfin les rôles respectifs de l’État, des collectivités territoriales et du secteur privé, ainsi que les bases d’une croissance agricole durable. Cette politique est adoptée par décret en Conseil des ministres et évaluée à travers un programme élaboré selon les mêmes formes participatives.

De façon générale, la politique agraire donne lieu à des politiques agricoles et des documents importants tels que le Plan RELANCE 2026-2030 apportent davantage de précisions là-dessus.

Le texte parle de sécurisation de l’accès équitable à la terre rurale. Comment éviter les conflits entre agriculteurs, éleveurs et exploitants miniers ?

La sécurisation de l’accès équitable à la terre rurale signifie que les conditions seront réunies pour que chaque occupant titulaire d’un titre puisse exploiter la terre de façon paisible, sans être inquiété et sans risque d’éviction. C’est précisément ce que promeut l’aménagement du territoire.

Dans cette dynamique, la gestion des conflits d’usage entre agriculteurs, éleveurs et exploitants miniers constitue l’un des enjeux les plus sensibles de la réforme. La RAF y répond par plusieurs mécanismes complémentaires. En premier lieu, la spécialisation des terres rurales selon leur vocation, agricole, pastorale, sylvicole, minière, etc. permet de délimiter en amont les espaces dévolus à chaque usage, réduisant ainsi les interférences non souhaitées.

Ensuite, les cahiers des charges générales et spécifiques, prévus à l’article 57, encadrent les conditions d’occupation et d’exploitation des terres rurales aménagées.

Enfin, pour les opérations nécessitant l’éviction de droits existants, la procédure de cession involontaire pour cause d’utilité publique, avec ses étapes obligatoires de consultation et de négociation, offre un cadre légal protecteur.

La loi prévoit, à l’article 158, que les travaux et aménagements agricoles, forestiers, pastoraux et miniers constituent des opérations pouvant justifier une cession involontaire de droits réels immobiliers pour cause d’utilité publique, ce qui suppose une planification et une concertation préalables.

La loi reconnaît la possession foncière rurale. Est-ce une manière de renforcer les droits coutumiers ?

Effectivement. La possession foncière rurale, reconnue et définie aux articles 67 et 101 de la RAF, constitue l’instrument juridique par lequel l’État reconnaît formellement les droits d’occupation et d’exploitation exercés de longue date sur les terres rurales selon les modes coutumiers.

L’Attestation de possession foncière rurale (APFR) est un acte administratif qui consacre cette reconnaissance. Elle est transmissible par succession et peut être cédée entre vifs dans les conditions prévues par la loi. Elle confère à son titulaire un droit de superficie sur la terre concernée.

La reconnaissance de la possession foncière rurale constitue donc un renforcement substantiel des droits coutumiers, qui bénéficient ainsi d’une existence juridique formelle sans que les détenteurs aient à supporter les coûts d’une immatriculation complète. La terre demeure toutefois propriété de l’État, ce qui assure la cohérence d’ensemble du système foncier national.

Les étrangers ne peuvent plus être titulaires du droit de propriété sur les terres rurales, sauf réciprocité. Pourquoi ce choix ?

L’article 50 de la RAF dispose que les personnes de nationalité étrangère ne peuvent être titulaires du droit de propriété sur les terres rurales, sous réserve du principe de réciprocité. Ce choix procède d’une volonté affirmée de protéger la terre, ressource stratégique de développement socio-économique du pays. Il préserve notre souveraineté foncière sur les terres agricoles, pastorales, piscicoles, sylvicoles, halieutiques, fauniques, minières et les espaces de conservation, qui constituent autant de ressources stratégiques pour la sécurité alimentaire nationale.

Ce choix s’inscrit dans une tendance observée dans plusieurs pays africains soucieux d’éviter l’accaparement des terres rurales par des acteurs étrangers. La restriction ne porte cependant que sur le droit de pleine propriété : les étrangers peuvent accéder aux terres rurales burkinabè dans le cadre d’un bail emphytéotique (de 18 à 99 ans) ou d’autres titres de jouissance, dans les conditions fixées par la loi. La réserve de réciprocité permet en outre de préserver les droits des ressortissants burkinabè établis à l’étranger. Le législateur a par ailleurs précisé que les titres fonciers antérieurement délivrés sur les terres rurales aux personnes de nationalité étrangère demeurent valides.

La réforme introduit ou réorganise plusieurs titres de jouissance : bail emphytéotique, permis d’habiter, permis d’exploiter, attestation de possession foncière rurale… Pourquoi cette diversité ?

La diversité des titres de jouissance, consacrée à l’article 59 de la RAF, comprend : l’arrêté d’affectation, l’arrêté de cession provisoire, l’arrêté de mise à disposition, le bail emphytéotique, le permis urbain d’habiter, le permis d’occuper, le permis d’exploiter et l’attestation de possession foncière rurale. Certains titres sont permanents, d’autres ont une durée déterminée et d’autres encore sont précaires et révocables sans indemnité. Il ne s’agit donc ni d’une complication artificielle, ni d’une nouveauté.

Cette diversité traduit la pluralité des situations foncières réelles et l’ambition d’offrir à chaque catégorie d’occupants un titre adapté à sa situation. Un ménage modeste en milieu urbain n’a pas les mêmes besoins qu’un investisseur agro-industriel ou encore qu’un agriculteur familial en zone rurale. Cette gradation permet d’ajuster le niveau de protection juridique, les obligations d’usage et les possibilités d’aliénation à chaque contexte, tout en garantissant à tous une existence juridique formelle. C’est là le gage d’un système foncier inclusif, qui ne laisse personne dans l’informel.

Beaucoup de Burkinabè trouvent les procédures foncières complexes et coûteuses. Cette réforme va-t-elle simplifier l’accès aux titres fonciers ?

La simplification des procédures est l’une des priorités affichées de la réforme. L’article 69 de la RAF dispose que les procédures de demande, d’instruction et de délivrance des titres de jouissance doivent être informatisées. Cette dématérialisation réduira les délais, les déplacements et les coûts supportés par les usagers.

Par ailleurs, la diversité des titres de jouissance permet d’offrir des solutions graduées en termes de coût et de formalisme : l’Attestation de possession foncière rurale (APFR), par exemple, est moins onéreuse et plus accessible qu’un titre foncier, tout en offrant une protection juridique réelle. Les coûts de cession ont également été révisés et différenciés selon les localités, avec des réductions d’un tiers pour les communes abritant les chefs-lieux de région autres que Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, et de moitié pour les autres communes.

Une deuxième partie à lire bientôt sur www.lefaso.net.

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