L'Analyse fiscale : Pourquoi certaines administrations fiscales collectent-elles mieux avec moins de moyens ?

Joëlle Traoré est docteure en droit public de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Elle est spécialisée en fiscalité internationale et africaine, avec une expertise en matière de flux financiers illicites, de réformes fiscales mondiales et de mobilisation des ressources nationales. Elle a collaboré avec des institutions africaines et internationales sur les questions de gouvernance fiscale en Afrique.

POURQUOI CERTAINES ADMINISTRATIONS FISCALES COLLECTENT-ELLES MIEUX AVEC MOINS DE MOYENS ?

Selon une étude publiée en 2022 par Mackenzie, Jansen et Siebrits de l’Université de Stellenbosch, fondée sur les données de 27 administrations fiscales africaines compilées par l’ATAF, certaines administrations pourraient améliorer leurs performances de 3 % à 79 % à cadre législatif inchangé. Ce constat invite à reconsidérer les déterminants réels de la performance fiscale : au-delà du droit applicable, c’est la qualité de l’organisation et de la gouvernance de l’administration qui s’avère déterminante.

Des facteurs institutionnels au cœur des écarts de performance

L’étude identifie quatre facteurs explicatifs des disparités observées entre administrations : le degré d’autonomie accordé à l’agence de collecte, la segmentation des contribuables, la qualité des systèmes d’information et l’importance du secteur informel. Ces facteurs ne procèdent pas du seul niveau des ressources financières allouées à l’administration. Ils traduisent des choix de gouvernance que chaque État opère dans la conception et l’organisation de son appareil fiscal.

Le cas du Togo : une reconfiguration institutionnelle aux effets mesurables

Institué par la loi du 10 décembre 2012 et rendu opérationnel en 2014, l’Office Togolais des Recettes est issu de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes au sein d’une entité unique, dotée d’une autonomie de gestion administrative et financière. Cette recomposition institutionnelle s’est articulée autour d’un mandat unifié, d’une gouvernance rénovée, d’une accélération de la digitalisation des procédures et d’une segmentation des contribuables fondée sur la taille et le secteur d’activité.

Les résultats enregistrés sont significatifs. Entre 2013 et 2022, les recettes fiscales collectées sont passées de 403 milliards de FCFA à 865 milliards, soit une progression de 114 % en une décennie. En 2023, l’OTR a collecté 990 milliards de FCFA, contre un objectif de 912 milliards, soit un taux de réalisation de 108 %. En 2024, les recettes budgétaires s’élèvent à 1 098 milliards de FCFA, contre 560 milliards en 2018. Sur la période 2019-2024, le taux moyen de réalisation des objectifs de recettes s’établit à 104 %.

Ces résultats procèdent notamment de la dématérialisation des procédures fiscales et douanières, du renforcement des mécanismes de lutte contre la fraude et de l’élargissement progressif de l’assiette fiscale. Ils attestent de ce qu’une administration dotée d’un mandat clair et d’une autonomie institutionnelle effective est en mesure de produire des gains substantiels de mobilisation, indépendamment de toute modification du cadre législatif.

Le cas de l’Ouganda : une progression inscrite dans la durée

L’Uganda Revenue Authority, créée en 1991, affichait, à son lancement, un ratio des recettes fiscales au PIB de 6,83 %. En 2015, ce ratio atteignait 13 %, témoignant d’une amélioration réelle, quoique progressive et étalée sur plusieurs décennies. En 2024/25, l’effort fiscal s’établissait à 14,3 % du PIB, avec un taux de réalisation des objectifs de recettes de 100,84 %. Les autorités attribuent cette dynamique à la montée en puissance des outils numériques, notamment la facturation électronique et les systèmes de traçabilité des transactions.

La Banque mondiale relève néanmoins que ce ratio de 14 % demeure inférieur au seuil de 15 % considéré comme essentiel au financement du développement, et nettement en dessous de la moyenne d’Afrique subsaharienne de 18,6 %.

Si les réformes engagées ont produit des effets tangibles, la base fiscale reste étroite, le secteur informel demeure largement en dehors du champ de l’imposition effective, et la confiance des contribuables envers l’administration fiscale demeure fragile. La trajectoire ougandaise illustre ainsi qu’une institution peut progresser de manière soutenue à long terme, tout en restant en deçà de son potentiel réel de mobilisation des recettes fiscales.

De la performance fiscale à la question institutionnelle

Le Togo et l’Ouganda n’offrent pas le même bilan, mais leur rapprochement soulève une question commune : quels sont les véritables déterminants de la capacité d’une administration fiscale à mobiliser les ressources à la hauteur de son potentiel de collecte ?

La réponse ne réside pas dans le seul volume des moyens engagés. Elle tient à la capacité de l’administration à identifier les contribuables, à différencier le traitement des assiettes selon leur nature et leur taille, à alléger les coûts de conformité fiscale, et à rendre le contrôle fiscal suffisamment crédible pour dissuader les comportements d’évitement. Ces capacités procèdent autant de choix institutionnels que d’investissements financiers.

Le degré d’autonomie accordé à l’administration fiscale dans sa gestion figure parmi les facteurs les plus déterminants identifiés par la recherche. Une administration dotée d’une autonomie renforcée tend à afficher de meilleures performances de collecte que celle d’une institution dont la marge de manœuvre opérationnelle est limitée.

La mobilisation des ressources fiscales est ainsi tributaire, au même titre que du niveau de développement économique, des choix opérés dans la conception, l’organisation et la gouvernance de l’administration chargée de les recouvrer. Les cas du Togo et de l’Ouganda en offrent une illustration concrète et contrastée.